低空经济带动新型服务业态培育、行业标准与监管框架搭建

低空经济带动新型服务业态培育、行业标准与监管框架搭建

作者：苏州华江商务服务有限公司、华江现代服务业研究院、华江现代服务业网
完成时间：2026 年 08 月
摘要
低空经济作为新质生产力重要代表，正在重构城市空间利用模式、交通组织模式与现代服务业供给体系。伴随 eVTOL 载人飞行器、大载重物流无人机、低空智联网、数字孪生空域等技术加速迭代，我国低空经济已经从装备制造主导向 “制造 + 服务” 双轮驱动转型，大量跨界融合的新型服务业态持续涌现，成为现代服务业增量拓展的重要赛道。但业态创新爆发的同时，也面临服务场景边界模糊、商业模式尚未完全跑通、基础设施配套不足、跨领域行业标准供给滞后、多部门协同监管机制有待完善等现实矛盾。本报告系统梳理低空经济催生的新型服务业态类型、产业演化逻辑，剖析业态培育过程中的痛点堵点，围绕行业标准体系建设、多层次监管框架搭建开展深度研究，厘清标准、监管、产业创新三者之间的互动关系，结合国内试点实践经验，提出新型服务业态培育路径、标准建设重点任务、监管框架优化方案，为国内各地推进低空经济服务业落地、实现 “创新发展与安全可控并重” 提供理论参考与实践指引。
关键词：低空经济；新型服务业态；行业标准；监管框架；新质生产力；低空运营服务

一、绪论

1.1 研究背景

近年来，低空经济上升为国家战略层面重点培育的新兴支柱产业，写入政府工作报告以及国民经济和社会发展第十五个五年规划相关部署，2026 年 7 月新修订的《中华人民共和国民用航空法》正式实施，增设低空经济发展促进专章，从法律层面对低空活动、无人驾驶航空器运行、适航管理、空域利用做出顶层制度设计。国家市场监管总局、中央空管办、国家发改委等十部门联合印发《低空经济标准体系建设指南（2025 年版）》，明确到 2027 年基本建成低空经济标准体系，2030 年低空经济相关标准数量超过 300 项，覆盖航空器、基础设施、空管运行、安全监管、应用场景五大板块，为产业标准化发展划定路线图。国家发改委出台《低空经济及其核心产业统计分类（试行）》，将低空经济划分为低空制造业、低空运营业、低空基建与信息服务业、低空配套业四大门类，共计 23 个中类、65 个小类，其中服务业相关类别占比超过六成，标志着低空服务业正式纳入国民经济统计监测范畴。

从产业规模看，2025 年我国低空经济整体市场规模达到 1.5 万亿元，同比增速超过 35%；全国注册无人机总量 328.7 万架，全年累计飞行时长 4530.29 万小时；全国建成各类无人机起降点位超 10000 个，低空飞行服务站 46 个，无人机运营相关企业接近 2 万家。全国 31 个省、自治区、直辖市均将低空经济纳入地方 “十五五” 规划，多地开展城市空中交通、无人机物流、低空文旅、应急救援等试点示范，产业落地节奏持续加快。过去行业发展重心集中在飞行器硬件研发制造，而现阶段，技术成熟度提升、空域试点放开、基础设施逐步完善，带动服务业态快速爆发，服务环节价值占比持续抬升。

低空经济具备强跨界融合特征，串联航空交通、物流配送、文旅消费、城市治理、应急管理、数字信息服务、金融保险、人才培训等多个现代服务业板块，打破传统服务业的物理空间约束，创造大量过去不存在的产品与服务模式。但业态快速创新过程中，大量新模式处于监管灰色地带，服务质量、安全责任、数据权属、从业人员资质、基础设施建设缺乏统一规范，部分试点项目出现重概念轻运营、重硬件轻服务、重投资轻收益的现象。一方面不能用传统航空监管模式完全约束新兴服务业，抑制市场创新活力；另一方面如果标准缺位、监管滞后，飞行安全、公共安全、数据安全风险将持续累积。如何平衡创新激励与风险防控，培育可持续的低空新型服务业态，同步构建适配产业阶段的行业标准与监管框架，已经成为产业界、政策制定者亟待解决的现实命题。

1.2 研究意义

理论层面，当前国内低空经济研究多数聚焦飞行器制造、空域改革、适航审定等领域，针对低空衍生新型服务业态的系统性研究相对有限，服务业态、行业标准、监管框架三者联动分析成果较少。本报告立足现代服务业视角，界定低空新型服务业态内涵、分类、演化逻辑，剖析标准供给、监管制度对服务业创新的约束与赋能机制，丰富低空经济服务业领域理论研究。

实践层面，全国各地正在大规模布局低空经济项目，大量城市规划建设垂直起降场、低空智联网，布局城市空中通勤、低空物流、低空文旅等项目，但地方政府在业态招商、项目落地、风险管控上缺少可参照体系。本报告总结业态培育可行路径，梳理标准建设缺口，提出分层分类监管思路，能够为地方产业规划、项目评审、制度建设提供实操参考；同时为市场参与主体理解合规边界、开展商业模式设计提供依据，助力低空服务业摆脱概念化，走向商业化可持续运营。

1.3 研究思路与研究框架

本报告首先界定低空经济新型服务业态的概念边界，梳理当前已经落地以及处于试点阶段的各类服务业态，分析业态生成的底层驱动因素，总结当前业态培育面临的现实困境；其次研究行业标准体系建设现状，识别服务业领域标准短板，明确标准建设的重点方向；再次剖析现有监管体系框架，识别监管难点、部门协同堵点；最后从业态培育、标准体系完善、监管机制优化三个维度提出系统性对策，同时兼顾创新激励与安全底线，形成闭环治理思路。

1.4 数据来源说明

本报告数据来源包含：国家发改委、市场监管总局、民航局、工信部公开政策文件、统计分类标准；中国民航局年度行业统计公报；《中国低空经济发展指数报告（2026）》；中国信息通信研究院、赛迪顾问公开产业研究成果；各地低空经济试点公开披露数据；行业协会公开调研资料。部分预测性数据为行业机构研判结果，仅作产业趋势分析使用，不构成投资依据。

二、低空经济新型服务业态内涵、类型与生成驱动逻辑

2.1 低空经济新型服务业态内涵

低空经济新型服务业态，是以 3000 米以下低空空域资源为载体，依托无人驾驶航空器、载人 eVTOL 飞行器、低空智联网、数字孪生空域平台等硬件与数字基础设施，跨界融合传统服务业，衍生出的全新服务产品、商业模式、服务组织形态。它区别于传统通用航空服务，传统通用航空以有人驾驶直升机作业为主，成本高、体量有限，而低空新型服务业大量依托自动化、智能化飞行器，面向 B 端产业客户与 C 端大众消费市场，具备规模化、普惠化、数字化特征，属于现代服务业的全新分支。按照统计分类，主要归属于低空运营业、低空基建与信息服务业、低空配套服务业三大板块。这类业态核心价值不在硬件销售，而在于空域资源调度、飞行运营、数据处理、场景解决方案、配套保障服务，是低空经济从硬件驱动转向价值增值的核心。

2.2 低空经济新型服务业态主要分类

结合国内试点落地情况，按照服务对象与应用场景，可以划分为城市交通出行服务、低空物流与即时配送服务、低空文旅消费服务、城市治理与公共作业服务、低空数字信息服务、低空配套专业服务六大类别。

第一类，城市空中交通出行服务业态。核心包括载人 eVTOL 城市空中通勤、跨城短途低空客运、低空摆渡接驳服务。定位为地面交通的补充，打通城市群内部短途立体交通，例如城市中心到机场、高铁站、文旅度假区的低空摆渡，城市群相邻城市之间短途空中通行。衍生配套服务包含出行调度平台、票务服务、空中出行保险、垂直起降场运维服务、出行体验服务等。该业态目前主要处于试点试飞阶段，商业化运营仍待适航、空域、运营规则进一步完善。

第二类，低空物流与即时配送服务业态。包含城市末端无人机即时配送、山区海岛物资投送、医药冷链低空运输、工业物资厂区内部无人机转运、跨境低空物流试点。服务对象覆盖普通消费者、医疗机构、工矿企业、偏远地区。衍生业态包含无人机调度运营服务、机巢站点运维、低空物流供应链解决方案、低空冷链服务。国内多个城市已经开展外卖、药品无人机配送试点，在山地、海岛等地面交通不便区域已经实现常态化作业。

第三类，低空文旅消费服务业态。是现阶段商业化落地相对成熟的 C 端服务业态。包含无人机编队光影表演、景区低空观光游览、低空航拍定制服务、低空体育休闲体验、低空研学文旅项目。依托景区、城市滨水区域开展，把飞行活动和文旅消费结合，衍生出表演策划运营、低空研学培训、文旅 IP 开发等配套服务，国内大量城市已经将无人机表演作为城市文旅宣传载体。

第四类，城市治理与公共作业服务业态。面向政府、事业单位提供公共服务，属于 B‑G 端服务业。主要涵盖无人机城市巡检（管网、电力、河道、森林防火、违建巡查）、低空测绘遥感服务、应急救援、消防侦察、防汛抗旱物资投送、农林植保社会化作业。这类业态已经大规模商业化，大量第三方运营企业承接政府购买服务，输出整套巡检监测解决方案，服务输出的核心不是售卖无人机硬件，而是数据报告、问题处置闭环服务。

第五类，低空数字信息服务业态。这是数字技术催生的全新业态，也是整个低空服务业的数字底座。包含低空飞行服务平台运营、空域数字孪生服务、低空大数据分析、无人机遥感数据处理、低空通信网络运维、低空网络安全服务、飞行器云调度服务。低空智联网、飞行计划申报、冲突告警、远程识别全部依托数字平台完成，这类服务不直接面向终端用户，但是是所有低空飞行活动必不可少的支撑。

第六类，低空配套专业服务业态。为全产业提供保障支撑，包含低空从业人员培训考证服务、飞行器运维维保服务、低空金融保险（飞行器保险、第三者责任险、运营责任险）、低空项目咨询规划、合规风控服务、检测认证服务、会展峰会产业服务。随着产业扩张，人才缺口、合规需求提升，这类专业服务业正在快速成长。

2.3 新型服务业态生成的驱动逻辑

2.3.1 技术迭代是底层技术驱动力

飞行器智能化、自动化水平大幅提升，无人机、eVTOL 的飞控、导航、感知避障技术持续迭代，北斗导航、5G‑A、卫星通信融合构建低空通信底座，数字孪生空域实现空域数字化管理，降低飞行作业人力依赖。过去通用航空高度依赖专业飞行员，成本极高；而智能化飞行器可以实现远程操控、自动飞行，让飞行服务可以大规模向各行各业下沉，让服务业规模化成为现实。

2.3.2 空域改革试点释放资源供给

低空空域精细化改革持续推进，适飞空域划设、低空公共航路规划、飞行服务站建设，简化飞行申报流程。过去空域审批流程复杂，极大约束商业服务开展，随着各地划定真高 120 米等适飞空域，推行飞行计划线上一键申报，空域资源供给增加，大幅降低服务业开展的制度门槛，激活市场主体开展各类服务的积极性。

2.3.3 市场需求倒逼服务模式创新

从 B 端看，城市治理、电力巡检、农林作业，传统地面作业模式效率低、成本高，客户愿意采购第三方低空作业服务；从 C 端看，大众对新型出行、新型文旅体验存在消费升级需求，催生低空观光、空中体验等消费服务；供应链领域，医药、生鲜对极速配送存在刚需，拉动低空物流服务发展。市场真实需求倒逼企业不再单纯售卖硬件，转向提供一体化服务解决方案。

2.3.4 政策引导推动产业结构向服务业延伸

国家层面政策从鼓励装备制造，逐步拓展到鼓励场景应用、培育服务产业。各地政府在招商引资过程中，不再只引进飞行器制造工厂，同步引进运营服务商、平台服务商、文旅服务商，通过试点示范项目采购、场景开放，培育本地低空服务业市场，政策红利引导资本向服务赛道布局。

2.4 当前低空新型服务业态培育面临的主要痛点

第一，大量新业态商业模式尚未闭环。部分服务业高度依赖政府试点补贴，市场化自我造血能力不足。载人空中出行前期硬件、基建投入巨大，单客成本高，距离普通消费者可负担的商业化模式仍有距离；部分无人机配送项目更多属于示范项目，单位配送成本高于传统即时配送，难以独立盈利。C 端消费业态中，无人机表演同质化竞争加剧，行业利润持续压缩。

第二，基础设施供给不足制约服务落地。垂直起降场、机巢、低空通信感知网络布局滞后城市发展节奏。城市土地资源紧张，中心城区缺少起降站点，导致空中出行、城市无人机配送缺少物理载体；不同企业机巢、调度平台接口不统一，设施之间无法互联互通，造成重复建设，服务网络难以规模化铺开。

第三，行业标准供给滞后于业态创新速度。大量新兴服务场景缺少服务标准。例如低空文旅表演安全规范、无人机配送服务质量标准、垂直起降场运营管理规范、低空测绘数据交付标准、从业人员服务能力评价标准存在缺口。不同企业服务流程、安全阈值、交付质量参差不齐，消费者、采购方缺少评判依据。

第四，跨领域权责边界模糊，监管适配难度大。低空服务业横跨民航、交通、文旅、应急、市场监管、公安、空管多个部门，部分新业态没有明确监管归口。比如无人机文旅表演，涉及空域安全、公共安全、文旅内容审核；低空即时配送涉及航空运行、邮政快递监管。传统分部门监管模式容易出现监管重叠或者监管空白，部分新模式不知道该遵循哪一套规则，企业合规成本高。

第五，数据安全与公共风险隐患凸显。低空服务大量采集地理影像、城市实景数据，无人机搭载高清摄像设备，作业过程中存在偷拍、敏感区域数据泄露风险；飞行器故障坠落、集群表演失控会带来地面人员财产安全风险；服务过程中飞行数据、用户出行数据归属、使用边界缺少明确规范。

第六，专业服务人才供给缺口较大。低空运营、调度、运维、安全风控复合型人才不足，现有培训体系更多聚焦飞行器操作，缺少针对低空服务运营管理、服务质量管控、合规管理方向人才培养体系，制约服务业规模化扩张。

三、低空经济行业标准体系建设现状与服务业领域短板分析

3.1 国家低空经济标准体系整体框架

依据《低空经济标准体系建设指南（2025 年版）》，我国低空经济标准体系分为五大板块：低空航空器、低空基础设施、低空空中交通管理、安全监管、应用场景服务，标准层级包含国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、企业标准，统筹强制性标准与推荐性标准协同发展。其中和新型服务业态直接相关的集中在后三大板块：低空基础设施标准、安全监管标准、应用场景服务标准。

截至 2026 年上半年，已经出台一批基础通用标准，涵盖无人机实名登记、远程识别、飞行器安全基础要求等强制性国标。但标准建设进度不均衡，飞行器硬件产品标准推进相对较快，而运营服务类、场景应用类标准整体滞后。国家给出明确时间节点：2027 年基本建成体系，2030 年标准总量突破 300 项，覆盖全产业链各个环节。

3.2 新型服务业态相关标准现存短板

3.2.1 基础设施运营标准不足

垂直起降场（Vertiport）是空中出行、低空物流的核心基础设施，目前硬件建设、消防等级、噪音防控、人员疏散、多机型兼容、与地面公交地铁接驳、运维管理流程缺少统一国家标准。不同地方试点自行制定建设要求，各地参数不一致，不利于跨城市服务网络打通；无人机机巢、自动起降站点建设运维、环境适配、故障处置标准缺失，不同厂商设备互不兼容，造成服务运营碎片化。低空通信感知网络，面向服务运营层面的接口、数据交互标准有待完善。

3.2.2 细分场景服务规范缺口突出

公共作业服务方面，无人机巡检、测绘、应急作业，对于作业流程、成果交付质量、数据精度、人员配置、安全防护缺少统一服务规范；文旅服务领域，无人机编队表演，在编队规模、人员配置、空域条件、观众安全距离、故障应急处置、内容合规审查缺少全国统一标准，主要依靠地方临时审批；低空物流配送，没有统一的服务质量标准，关于货物损毁赔付、配送时效、禁运物品、隐私保护缺少规范；载人空中出行服务，票务服务、乘客安全保障、服务流程、事故救援、乘客权益保护相关标准几乎处于空白。

3.2.3 服务主体与从业人员标准不完善

低空运营服务商的准入条件、能力分级、服务评价标准缺失，市场上运营企业能力良莠不齐，缺少第三方评价标尺；从业人员方面，除飞手资质外，调度人员、运维人员、低空安全管理人员、服务客服岗位，缺少能力框架、考核规范；服务企业的安全生产管理体系标准尚未统一。

3.2.4 数据、保险、配套服务标准待补齐

低空服务业产生大量飞行轨迹、遥感影像、用户消费数据，数据采集、存储、脱敏、共享、出境，缺少行业层面标准指引；低空保险服务，不同场景下第三者责任险最低保额、风险分级缺少参考标准；检测、咨询、培训等专业服务业，服务流程与评价体系尚未建立。

3.2.5 团体标准、地方标准作用发挥不足

产业迭代速度快，国家标准制定周期较长，团体标准可以快速响应产业创新需求，但目前低空领域团体标准数量有限，部分团体标准市场认可度不高；地方标准更多聚焦硬件建设，针对服务业态的地方规范产出较少。

3.3 面向新型服务业态的行业标准建设重点任务

标准建设要区分 “安全底线类强制标准” 与 “服务质量类推荐性标准”，不能一刀切强制，守住安全底线前提下，给商业模式创新留出空间。

第一，加快低空基础设施运营类标准研制。推进垂直起降场、无人机机巢的建设、运维、安全、接驳配套标准，统一设备接口、数据交互协议，解决不同厂商设备孤岛问题；完善低空智联网通信、感知设施服务运行标准，保障各类服务稳定开展。

第二，分场景制定应用服务规范。针对六大服务业态，分类推进标准研制。公共作业领域出台巡检、测绘、应急救援的作业服务规范；低空文旅领域出台无人机表演、低空观光体验安全与服务规范；低空物流配送出台配送服务、货物安全、消费者权益保护标准；城市空中出行领域逐步完善乘客服务、安全保障、应急救援相关标准。

第三，建立服务主体与从业人员标准体系。研究制定低空运营服务商能力分级评价团体标准、行业标准，引导市场优胜劣汰；完善调度、运维、安全管理等岗位能力要求、考核评价规范，健全从业人员能力框架。

第四，补齐数据安全、保险、配套服务标准。明确低空服务活动的数据采集边界、脱敏处理、安全存储要求；出台低空保险风险分级参考指引；完善培训、检测认证、咨询服务的行业规范。

第五，构建多层次标准协同机制。国家标准聚焦安全底线、通用基础；鼓励行业协会、产业联盟快速制定团体标准，快速适配新业态迭代；鼓励试点城市出台地方标准，将地方试点成熟经验上升为团体标准乃至国家标准；推动企业标准自我声明公开，以高水平企业标准引领行业服务质量提升。

第六，建立标准动态迭代机制。低空技术迭代速度快，建立标准定期评估修订机制，避免标准滞后产业实践；充分吸纳运营服务商、平台企业、科研机构、用户代表参与标准编制，兼顾技术可行性、商业可行性、公共安全诉求。

四、我国低空经济监管框架现状以及监管现实挑战

4.1 当前低空经济监管顶层制度基础

法律层面，2026 年 7 月实施的新版《民用航空法》构建上位法基础，对无人驾驶航空器适航、飞行运行、实名登记、远程识别做出法律规定；行政法规层面，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》落地实施，区分微型、轻型、小型、中型、大型无人机实施分级分类管理；部门规章层面，民航局 CCAR‑92 部等规章规范无人驾驶航空器运行；国家发改委完成统计分类，市场监管总局推进标准化体系建设；民航局设立低空安全司，统筹低空安全管理；多地设立低空空域协同管理机构，建立军地民协同运行机制，飞行服务站承担飞行申报、告警、信息服务职能。

整体监管思路是分级分类，按照飞行器重量、风险等级差异化管控；推动实名登记、远程识别，实现飞行器可追溯；建设全国统一的无人驾驶航空器综合管理平台（UOM），实现飞行活动数字化监管。地方层面，济南等地出台低空经济促进地方性法规，把基础设施建设、产业促进、安全监管纳入地方法治框架，为地方监管提供法制依据。

4.2 新型服务业态带来的监管现实挑战

4.2.1 多部门交叉，协同治理难度高

低空服务业横跨民航、空管、交通、文旅、应急、公安、市场监管、邮政、自然资源等多个主管部门。例如无人机配送，飞行器运行归民航监管，配送业务属性属于邮政快递；无人机文旅表演，空域归空管民航，内容和文旅活动归文旅部门，公共安全归公安。传统条块分割治理模式，容易出现 “一件事多部门管”，各部门规则侧重点不同，企业需要对接多个审批渠道，合规成本抬高；同时部分新兴业态责任划分没有明确，容易出现监管真空。军地民三方协同机制需要持续优化，空域划设、风险处置需要多方联动。

4.2.2 传统监管规则适配新业态存在矛盾

传统航空监管以有人驾驶大飞机、直升机为对象，规则体系围绕飞行员、航空器、机场构建。而大量低空新型服务业依靠大规模集群无人机、全自动无人驾驶飞行器，大量服务场景在城市人口密集区域开展。传统针对飞行员资质、大型机场的监管规则不完全适配自动化无人飞行服务；同时城市复杂环境，楼宇遮挡、电磁干扰，给飞行监视、风险预警带来巨大挑战。

4.2.3 事前审批与新业态创新之间的平衡难题

如果全部沿用传统事前审批模式，每一次商业服务都需要复杂审批，会抑制新业态试错创新；但如果完全放开，城市人口密集区开展大规模低空商业服务，坠落、干扰航空、数据泄露风险客观存在。如何实现 “放得开、管得住”，从事前审批向 “事前负面清单 + 事中数字化监测 + 事后追责” 转型，是监管核心难题。

4.2.4 跨区域服务的监管协同不足

低空飞行不受行政区划限制，无人机物流、跨城空中出行会跨多个地市。当前大量空域划设、试点政策以地市为单位，各地适飞空域、审批流程、管控尺度不完全统一。一个服务商跨城市开展服务，需要适配多地不同规则，制约服务业网络化规模化发展，跨区域协同监管机制尚未成熟。

4.2.5 新业态下责任界定难题

一旦发生飞行器坠落伤人、货物损毁、数据泄露事故，责任主体涉及飞行器制造商、运营服务商、平台调度方、基础设施运营方，多方责任边界在法律实践中尚不清晰。尤其是全自动无人飞行模式下，没有现场飞手，事故因果关系认定复杂，事故处置、民事赔偿、行政处罚如何落地，对监管和司法提出新挑战。

4.2.6 数字化监管能力建设存在差距

面对百万级体量无人机，依靠人工监管完全不可行，必须依托数字化监管手段。但部分地区低空感知、监视基础设施覆盖不足，不同部门监管平台数据尚未打通，存在数据孤岛，难以实现对海量商业服务飞行活动全流程风险识别、预警、溯源。

4.3 搭建适配新型服务业态的多层次协同监管框架

结合产业处于快速创新、尚未完全成熟的阶段性特征，监管框架不能照搬成熟航空业强审批模式，应当坚持安全底线、分级分类、协同治理、数字赋能、包容审慎、权责清晰六大原则，构建 “法律规章为底座、部门协同为机制、数字化监管为手段、行业自律为补充” 的完整监管体系。

4.3.1 完善法规规章配套，细化服务业态权责边界

以新版《民用航空法》、《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》为基础，加快出台配套实施细则，针对低空运营服务企业义务、事故责任划分、数据保护、保险强制要求做出细化规定。区分不同风险等级的服务业态，建立负面清单制度，明确哪些场景严格管控，哪些场景可以试点放开。对高风险业态，例如人口密集区载人 eVTOL 运营、大规模无人机集群表演，设置严格准入；对低风险作业，例如偏远地区农林巡检，简化审批流程。同时鼓励有条件地区出台地方性法规，把低空服务业监管纳入地方法治体系。

4.3.2 建立跨部门跨区域协同治理工作机制

建立地方低空经济联席会议制度，由发改、民航、空管、公安、交通、文旅、应急、市场监管、邮政等部门共同参与，统一协调新业态项目评审、试点管理、事故处置。厘清不同业态下各部门监管权责清单，明确谁负责空域运行安全，谁负责业务监管，谁负责公共安全，减少监管重叠和监管空白。建立跨地市协同机制，推动相邻区域适飞空域互认、监管信息共享，支撑跨区域低空物流、跨城空中出行服务开展，破解行政区划带来的制度壁垒。完善军地民常态化沟通，统筹国防安全、公共安全和产业发展诉求。

4.3.3 构建 “分级分类 + 包容审慎试点” 监管模式

按照风险等级实施差异化监管。第一类高风险业务：载人空中出行、城市核心区大规模无人机集群表演，实施严格准入管理，开展试点评估，限定运行范围、运行条件，开展全流程监管；第二类中风险业务：城市无人机物流配送、城区巡检测绘，实行备案管理，落实企业主体责任，依托数字化平台开展事中监测；第三类低风险业务：郊区、农林地区作业，简化审批，以企业自我合规管理为主。

推行试点容错机制，对于国家、省级确定的低空经济试点项目，在守住安全底线前提下，可以在限定范围、限定时间内，开展规则突破试点，试点成熟后把实践经验转化为正式制度，避免 “一放就乱、一管就死”。

4.3.4 强化数字化监管基础设施建设，实现智慧监管

完善全国无人驾驶航空器综合管理平台（UOM）建设，推动地方监管平台、企业调度平台数据对接，落实实名登记、远程识别强制制度，做到飞行器身份可识别、飞行轨迹可追溯。完善城市低空感知网络布局，融合雷达、ADS‑B、5G‑A 感知、视频识别，提升城市复杂环境下监视能力。打通各部门数据接口，破除数据孤岛，实现飞行活动风险自动告警，从人工事后处置转向事前预警、事中干预。

4.3.5 压实市场主体责任，构建多元共治格局

落实企业安全生产主体责任，运营服务商建立安全管理制度、飞行风险评估机制、应急预案；强制落实第三者责任保险制度，根据不同业务风险设置最低投保额度，保障事故发生后的民事赔偿能力。发挥行业协会作用，推动行业自律，制定行业自律公约，开展企业信用评价，完善行业内部约束。畅通公众监督渠道，建立群众举报机制，把社会监督纳入监管体系，形成政府监管、企业自治、行业自律、社会监督多元共治。

4.3.6 完善事后处置与信用监管体系

厘清事故多方主体法律责任，完善事故调查处置流程；建立低空经济市场主体信用档案，对违法开展黑飞、服务重大安全事故企业实施信用惩戒，把信用情况和试点资格、政府项目采购挂钩；同时保护合规经营企业，实现守信激励失信惩戒。

五、低空经济新型服务业态高质量培育的实施路径

结合业态痛点、标准建设、监管框架，产业培育不能单纯依靠政府投资硬件，应当坚持市场主导、政府引导，以场景牵引业态，标准与监管同步跟进，构建可持续产业生态。

5.1 分层推进场景落地，循序渐进培育商业模式

区分试点示范和商业化推广。优先把资源投向已经具备商业可行性的业态，例如低空巡检测绘、农林社会化作业、文旅无人机表演，扩大市场化采购，培育一批专业化运营服务商；对于载人空中通勤、大规模城市无人机配送这类投入巨大、商业模式尚未成熟的业态，优先开展有限范围试点，不要盲目大规模铺开，在试点过程中持续迭代商业模式，逐步降低成本，等待技术、基建、制度成熟再规模化推广。地方政府不要单纯追求概念热度，避免盲目大规模投资垂直起降场等重资产项目，优先盘活现有楼顶、广场、停机点资源，低成本开展试点。

5.2 完善基础设施供给，破解服务业落地物理瓶颈

统筹规划垂直起降场、无人机机巢、低空通信感知网络布局，把低空基础设施纳入城市国土空间规划。鼓励多元主体参与建设运营，探索政府规划引导、社会资本投资建设运营模式，避免政府大包大揽。推进基础设施接口、协议标准化，推动不同厂商设施互联互通，防止形成硬件孤岛，支撑服务网络化运营。

5.3 构建 “场景‑标准‑监管” 联动迭代机制

鼓励试点项目同步开展标准验证，把试点项目作为标准实践测试场。试点过程中总结的安全参数、作业流程，及时转化为团体标准、地方标准，再上升为国家标准。监管规则随业态迭代动态更新，形成 “场景创新试点、提炼标准规范、完善监管制度、进一步放开场景” 的正向循环，实现业态培育、标准建设、监管框架搭建三者协同，而不是三者脱节。

5.4 培育市场主体，打造低空服务业产业生态

一方面支持传统航空服务企业转型升级开展低空新业务；另一方面扶持本土创新型低空运营服务商、数字平台服务商、专业配套服务商。鼓励制造企业从单纯卖硬件向 “硬件 + 运营服务” 转型。通过政府购买服务、开放城市治理场景，为本土服务商提供市场机会；同时引入外部优质运营企业，形成良性竞争格局。

5.5 健全人才与金融保险配套支撑体系

构建多层次人才培养体系，高校、职业院校开设低空运营、低空安全相关专业方向；鼓励社会培训机构开展调度、运维、安全管理岗位培训，补齐复合型服务业人才缺口。完善低空经济金融产品，发展低空租赁、供应链金融；丰富低空保险产品体系，开发适配不同服务业态的责任险，分散行业风险。

5.6 守住安全底线，防范产业发展风险

地方在推进业态培育的时候，必须把公共安全、数据安全放在优先位置。严格管控人口密集区域高风险低空活动；建立数据安全管理制度，明确低空遥感数据采集使用边界，防范敏感地理信息泄露；遏制盲目投资、概念炒作，杜绝没有商业模式支撑的形象工程，引导产业理性发展。

六、结论与展望

低空经济正在开启立体空间利用新时代，由硬件制造驱动走向制造与服务业双轮驱动，大量跨界融合的新型服务业态不断涌现，成为现代服务业重要增量，为新质生产力发展提供全新赛道。当前，低空新型服务业态处于创新爆发期，一方面展现巨大发展潜力，另一方面面临商业模式待打磨、基础设施不足、行业标准供给滞后、跨部门协同监管难度大等多重挑战。

产业健康发展，不能简单用传统航空的强监管模式束缚新业态创新，也不能放任无序发展带来公共安全隐患。需要坚持创新发展与安全可控并重，三位一体协同推进新型服务业态培育、行业标准体系建设、多层次监管框架搭建。业态培育层面，坚持市场主导，分场景分阶段推进试点落地，完善基础设施，培育完整产业生态；标准建设层面，区分安全底线强制标准和服务质量推荐标准，构建国家‑行业‑团体‑地方多层次标准体系，重点补齐服务业场景、基础设施运营、从业人员、数据安全相关标准；监管框架层面，完善法律规章配套，搭建跨部门协同治理机制，落实分级分类包容审慎监管，依托数字化手段实现智慧监管，压实企业主体责任，形成多元共治格局。

展望未来，随着制度体系持续完善，基础设施逐步铺开，商业模式持续迭代，低空新型服务业态将从试点走向常态化商业化运行。城市空中通勤、低空物流配送、低空数字服务等服务将深度融入城市经济社会生活，重构交通、物流、城市治理、文旅消费服务模式。我国应当抓住产业窗口期，在发展产业的同时构建适配中国实践的标准与监管体系，既释放低空经济巨大经济社会价值，同时守住公共安全、数据安全底线，推动低空经济行稳致远。

数据来源

1. 《中华人民共和国民用航空法》（2026 修订版）

2. 《低空经济标准体系建设指南（2025 年版）》，市场监管总局、中央空管办等十部门，2025 年 12 月

3. 《低空经济及其核心产业统计分类（试行）》，国家发展和改革委员会，2025 年 12 月

4. 《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》

5. 中国民航局行业统计公报 2025

6. 《中国低空经济发展指数报告（2026）》

7. 中国信息通信研究院低空经济产业研究成果

8. 赛迪顾问低空经济产业数据

9. 工信部等五部门《关于加强信息通信业能力建设支撑低空基础设施发展的实施意见》

10. 各省市公开低空经济试点文件、公开披露产业统计数据

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